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¿Porqué Supervisar las Cooperativas de Ahorro y Crédito? |
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Erróneamente
se ha querido dar a entender que aquellas naciones cuyo sistema
cooperativo ha enfrentado situaciones de crisis profunda, se ha debido a
la aplicación de correctivos y prácticas de supervisión. Solo hay que
dar un vistazo en los países donde la crisis del cooperativismo se ha
hecho presente, para comprobar que ha sido todo lo contrario, es decir,
el drama crítico por el
que han pasado los movimientos cooperativos de muchos países de
Latinoamérica, se debe precisamente a la falta de controles y supervisión
oficial, que no ha podido poner freno al crecimiento desproporcionado de
las operaciones financieras de las cooperativas. Los
países que mayores crisis han experimentado en sus sistemas de
cooperativas financieras han sido Colombia, Perú y Costa Rica. Quien
tenga la oportunidad de conocer la realidad del cooperativismo de estas
naciones podrá comprobar que, en cada caso, hay elementos característicos
propios de cada nación en particular. Pero también hay elementos
comunes, que ratifican nuestras afirmaciones anteriores en el sentido de
que no es la supervisión la que produjo la crisis, sino que esta se
gestó en el crecimiento desordenado y sin control de las operaciones
financieras de estas entidades. Dejamos
de tarea el análisis de lo que fue la crisis del Banco UCONAL y el BANCOOP de
Colombia, que siendo instrumentos del propio cooperativismo, se
convirtieron en un elemento de competencia frente al sector de las
cooperativas colombianas. De importancia le resultará también estudiar
el papel de FEDECREDITO en Costa Rica y sobre todo el nivel de
competencia que desarrolló frente al cooperativismo de esta nación
centroamericana, disputándose el mercado con las cooperativas.
Finalmente, le parecerá interesante el análisis del cooperativismo de
Perú en sus aspectos críticos para determinar dónde estuvo el germen
de la crisis. Después que se conozcan estas realidades no quedará
espacio para la duda sobre lo que significó la desregulación de las
cooperativas financieras de estas naciones latinoamericanas. El
Caso Dominicano
El
cooperativismo dominicano no ha tenido que pasar por las agudas crisis
que han tenido otros movimientos en otras naciones. Sin embargo, si bien
es cierto lo que acabamos de decir, no menos cierto también es que
nuestro sistema cooperativo no ha tenido un crecimiento y un desarrollo
con proporciones parecidas al de otros países. Quizás por esa razón
no hemos experimentado el sabor amargo de ver desaparecer bajo la acción
directa de la liquidación oficial a un número considerable de
cooperativas. No obstante, se conocen casos de entidades que hoy solo conservan
el nombre jurídico y cuya quiebra no trascendió las barreras
territoriales de sus comunidades, ya que, por su tamaño, no se vieron
afectados grandes sectores de la población. Ahora
bien, el momento y la circunstancia, cambian a gran velocidad, siendo fácil
deducir que no siempre será lo mismo. Obsérvese, por ejemplo el rápido
crecimiento alcanzado por el sector
cooperativo de ahorro y crédito, al punto de representar poco menos del
2% de las operaciones totales del mercado financiero nacional. Hoy
tenemos cooperativas que son capaces
de dar préstamos por 15 millones de pesos dominicanos, sin que
esto represente problemas de liquidez; este tipo de operaciones, diez años atrás era casi una
quimera. No
pretendemos ser profeta, clarividentes, ni mucho menos aves de mal agüero,
pero con un sector creciendo a esta magnitud, sin ninguna vigilancia
operativa y con una dirigencia sin la debida orientación y formación
que la encaje en un conjunto de medidas ajustadas al interés nacional,
no sería sorprendente
tener que asistir a eventos indeseados con graves consecuencias para los
ahorros del público asociado. Por
otro lado, es oportuno aclarar que las cooperativas no le temen a la
supervisión del Estado, esos sectores opuestos al ordenamiento y a la
vigilancia, representan a algunas instituciones que, frente a los retos
de los nuevos tiempos, se han mantenido rechazando toda posibilidad de
modernizar sus instituciones para poder responder a los cambios
mundiales. Esa dirigencia que hoy se endosa la representación del
movimiento cooperativo dominicano siempre se ha mantenido en un estado
de atraso y estancamiento ante la apertura de los mercados financieros,
a tal punto que sólo ve fatalidad en las oportunidades que ofrecen los
tiempos modernos. Hoy, ante la inminencia de la llegada del orden y la
vigilancia, estos sectores no encuentran cómo encarrilarse, dada la
falta de visión y capacitación, que no tienen porque la rechazaron
cuando esta tocó sus puertas. Estas posiciones han contribuido a
mantener a esas instituciones con una típica cultura de pobreza en la
conceptualización de ideas, llegando a negarle el carácter cooperativo
a otras entidades, tan solo por el hecho de que sean capaces de manejar
créditos millonarios. No
obstante tener dentro del cooperativismo dominicano un subsector anclado
en los arrecifes de la historia, tenemos por otra parte un subsector del
movimiento cooperativo que ha entendido su papel histórico a jugar en
esta coyuntura. Naturalmente, las posiciones de este subsector han estado lideradas por
dirigentes e instituciones, que aun con los escollos que tienen que
vencer en el día a día, procuran estar al tanto de los cambios del
momento para aplicarlos a tiempo y sacar ventajas que beneficien a las
entidades que estén dispuestas a poner en práctica los métodos
modernos de administración y control financiero. Este sector reclama la
supervisión como una manera de seguir participando del mercado
financiero dominicano, en condiciones competitivas de igualdad y
seguridad. ¿Porqué
Supervisar las Cooperativas
de Ahorro y Crédito? En
nuestros países, las cooperativas de ahorro y crédito han sido
marginadas de los procesos de supervisión. En algunos casos se
argumenta la poca significación cuantitativa que representa el sector
en términos de ahorro nacional. Otro
argumento esgrimido es la no-operatividad con terceros, es decir, que
las cooperativas sólo hacen intermediación con los socios, los cuales
a su vez son los dueños del capital de la empresa y como tal, deben
velar por el buen manejo de su entidad. El
primer argumento puede ser rebatido con el crecimiento y desarrollo que
han tenido las entidades cooperativas de ahorro y crédito, a tal punto
que hoy tenemos cooperativas que son capaces de otorgar préstamos millonarios como se dijo antes,
lo mismo que el incremento en la participación dentro del mercado
financiero dominicano. El
segundo argumento también puede se rebatido y demostrada su invalidez,
por el radio de acción de
estas entidades, las cuales han
crecido tanto que se hace imposible que el conjunto de los asociados
pueda ejercer una función de vigilancia eficaz. Un ejemplo bastaría
para demostrar que no es posible sustentar y basar la no supervisión de
las cooperativas en el vínculo que debería mantener el socio con su
institución. Tómese a la Cooperativa San José como ejemplo. Esta entidad hace
operaciones de intermediación con más de 20 mil personas, las cuales
están diseminadas en gran parte del territorio nacional, e incluso a
nivel internacional. Agréguese a este elemento la complejidad y
delicadeza de la operación financiera y podrá observar la
imposibilidad de que 20 mil asociados estén atentos a las operaciones diarias que se
realizan en esta entidad. Por
otro lado, considerar que más de 2,500 millones de pesos ( que es más
o menos, el monto de los activos que tienen las cooperativas financieras
en la actualidad ), no es una cifra suficiente para decidir si
supervisar o no, es poner en evidencia a otros sectores que realizan
intermediación financiera y que representan menos volúmenes de
operaciones dentro del sector financiero nacional y que, sin embargo,
son objeto de supervisión por parte de la Superintendencia de Bancos de
la República Dominicana. Se
debería tomar en cuenta, además, el origen de la base del
cooperativismo, la cual es fundamentalmente humilde y campesina, con
poca preparación en los asuntos empresariales y mas que nada
financiero. Figúrese, por ejemplo, de qué manera puede el asociado
interpretar complejos estados financieros que en ocasiones ni los mismos
empresarios bancarios están en capacidad de digerir. Se
pretende, igualmente hacer creer que las cooperativas se manejan con
aportaciones de capital (de ahí el argumento de la exclusividad
operativa con el asociado), nada más alejado de la realidad. Las
entidades cooperativas son verdaderas empresas financieras de captación
de fondos, ajenos a las aportaciones. Bastaría con observar que al mes
de Abril del 2002, las cooperativas que componen el Sistema AIRAC, de un
total de RD$1,492 millones en recursos captados, sólo el 14% fue en
aportaciones, lo demás es ahorro, tanto en libretas como en depósitos
a plazos, que obviamente, forma parte del ahorro nacional el cual todavía se encuentra fuera de control. La misma entidad cooperativa debe estar consciente de la necesidad de proceder a supervisar sus operaciones, primero porque hace tiempo que la supervisión dejó de ser una acción policial que representaba un estado de presión ante la evidencia violatoria de las disposiciones y leyes monetarias. Hoy el supervisor debe ser visto como un asesor, interesado más en prevenir situaciones incontrolables que en atrapar violadores . En
segundo lugar, una entidad cooperativa que ejecuta sus operaciones en un
mercado en el cual compite con otros intermediarios, los cuales pueden
esgrimir la supervisión como elemento de seguridad, es seguro que todo
el que tenga la posibilidad de realizar una operación financiera con
dos entidades de este mismo mercado, se decidirá por la supervisada,
dada la garantía que representa el control y monitoreo que lleva a cabo
la autoridad supervisora. Además,
los recursos financieros que manejan las cooperativas tienen incidencia
marcada en las actividades económicas del país y de poco le serviría
a la autoridad monetaria, legislar para un sector si tiene en cambio,
otro cuya falta de control desvía el efecto que desea producir en el área
financiera de la economía. El
Estado está en el deber de ejercer el control y la supervisión de las
operaciones de las cooperativas de ahorro y crédito, no sólo para
contribuir a una sana competencia de las empresas financieras, sino
también porque ello es parte de la protección que debe brindar al
ahorro nacional, que es parte a su vez, de la estabilidad social y
macroeconómica de la nación dominicana. ¿Quién
debe Supervisar las Cooperativas de Ahorro y Crédito? El
surgimiento de los Institutos
de Cooperativas en los países de América latina, ha dado origen a una
ambigüedad en cuanto a las funciones reales y posibles de este
organismo. En la mayoría
de los casos el Instituto nace con la función legal de fiscalizar y
promover el cooperativismo. Bien
o mal esta función ha sido llevada a cabo sin mayores tropiezos pero,
de ahí a poder hacer supervisión de operaciones en las diferentes áreas
del cooperativismo hay un largo
camino por recorrer. El
instituto no puede tener una especialización para cada actividad
cooperativa, esto, evidentemente, haría interminable la
departamentalización que debería crear, lo cual seria justo si se quiere realizar
supervisión honesta, de otro modo, habría que sospechar del desmedido
interés del instituto por supervisar sólo ahorro y crédito. Se
plantea la opción de crear una entidad al estilo de la Superintendencia
de Bancos, incluso con el mismo nombre, pero con otro apellido, es
decir, Superintendencia de Cooperativas. Algunos llegan a plantear que
este organismo dependa del Instituto de cooperativas, mientras que otros
entienden que debe tener una funcionalidad independiente. Los que
plantean la dependencia del IDECOOP de la nueva entidad se olvidan de
los pírricos resultados
que ha logrado el Instituto con la estructura y las concepciones burocráticas
de sus administraciones. Es
poco probable que una entidad que ha desempeñado un pobre papel frente
al cooperativismo nacional, pueda, con solo crear una estructura
interna, cambiar toda una trayectoria de inercia e ineficiencia, para
convertirse de la noche a la mañana en paladín de una actividad que
requiere tanta especialización y actualización, como es la regulación
y la supervisión de la intermediación financiera. Por
otro lado, la creación de una entidad con el nombre de Superintendencia
de Cooperativas, tampoco es viable y caeríamos en la duplicación de
esfuerzos en momento en que se necesita con urgencia una rápida
intervención en el sector, dado los riesgos que están corriendo los
ahorros de mas de 150 mil ciudadanos, que han confiado en este tipo de
empresa financiera. Pero más aun, con la defensa de estos ahorros no solo se
protege al tenedor de excedentes financieros, sino también a todos
aquellos que hacen de la cooperativa su empresa de servicios, tomando
los créditos que aseguran la continuidad de una actividad económica,
que puede ser de índole agrícola, comercial o industrial. La
creación de una nueva entidad encontraría la consabida ineptitud de la
inmadurez en el necesario proceso de creación y adaptación de la
estructura que nace y que tiene que cargar con una pesada
responsabilidad, al tener que demostrar su viabilidad ante retos que están
esperando para el aporte de soluciones urgentes a las necesidades de
controles y regulaciones eficaces. Estaría por definirse también qué
entidad dictará la regulación, pues sabemos que la Superintendencia aplica las políticas
y normas, pero hay otro organismo que dicta o legisla en materia de política
monetaria y financiera. Ante
toda esta complejidad de situaciones, nuestro planteamiento es sencillo
y claro, el mejor camino para resolver estos aprietos es endosarle la
supervisión al organismo que ha sido creado y preparado para llevar a
cabo el control y la supervisión del tipo de actividad que hacen las
cooperativas de ahorro y crédito, es decir, la Superintendencia de
Bancos, cuya razón de ser es la de supervisar las operaciones de
intermediación financiera de todas aquellas entidades que la realicen.
En tal sentido creemos que esta institución debe asumir la
responsabilidad de supervisar a las cooperativas financieras, entendida
estas como toda aquella empresa cooperativa que capta recursos en
libretas de ahorro y depósitos a plazos y coloca estos recursos en préstamos,
sin importar que los mismos sean de sus asociados o no. Pues demás está
decir, que en nuestro país las cooperativas de ahorro y crédito no
hacen operaciones de intermediación con no socios, en razón de que la
ley que las creó se lo impide, de manera que crear una legislación
para un tipo de cooperativas que no existe, es sencillamente perder el
tiempo y confundir a la opinión publica. La
Supervisión por Delegación
Este
tipo de supervisión no es un invento Latinoamericano, ya Alemania lo
conoció antes y lo sigue practicando
con muy buenos resultados. En
América latina hay buenas experiencias que podrían servir para
orientar criterios y enriquecer procesos. La
supervisión por delegación consiste en la contratación que hace la
Superintendencia de Bancos de una entidad de prestigio nacional e
internacional para llevar a cabo las tareas de aplicar la normativa a un
subsector de intermediación financiera.
Es importante aclarar que la Superintendencia de Bancos, con la
contratación de una entidad para la realización de la supervisión no
delega su responsabilidad, lo que sucede es que, en vez de esta
institución tener un departamento dentro de su estructura física, lo
tiene fuera y la entidad que realiza la supervisión por contrato, viene
a ser una extensión de la Superintendencia
de Bancos. En
todo este proceso, el organismo oficial de supervisión tiene la responsabilidad de dar
seguimiento al trabajo de la entidad contratada, a través de los
mecanismos que habrán de crearse para tales fines. Ahora
bien, porqué se recurre a esta figura, para llevar a cabo la aplicación
de las normas bancarias y prudenciales a determinados segmentos del
sistema financiero, sencillamente lo hace para aprovechar lo que en
economía internacional se llama “las ventajas comparativas”,
consistente, para el caso que nos ocupa,
en sacar provecho de la experiencia y la infraestructura creada
en otras entidades ya existentes, y que además, tienen un prestigio
ganado en el sector, disponiendo del conocimiento y dominio de la
idiosincrasia que predomina en el sector en cuestión. Conclusión
La
manera como este trabajo concluye podría ser calificada de dramatismo en extremo. Quienes así lo hagan corren el riesgo de ser injustos
con la situación real de las cooperativas financieras. Visualícese
un sistema cooperativo sin control en las reservas de liquidez, que
tienda a no poder cumplir
los compromisos con sus ahorrantes a la hora de estos retirar los fondos
que han confiado a la entidad financiera.
La asignación de recursos en créditos corre el riesgo de no
contar con la suficiente calidad a la hora de procesar una solicitud de
financiamiento, pues saberse fuera de vigilancia e ignorar los
mecanismos que aseguran el retorno eficiente de los préstamos conduce a
que la cartera enfrente el mayor riesgo de pérdida para la institución.
Una
entidad sin control ni supervisión eficiente puede asignar recursos a
diestra y siniestra sin tomar muy en cuenta que el destino final de los
recursos sean personas vinculadas con la administración de turno. En
esta circunstancia no será extraño encontrar al Presidente del Consejo
aprobándose un financiamiento a su antojo y a las alturas de sus
necesidades individuales. Las inversiones en valores corren también el
riesgo de ser realizadas en entidades a conveniencia, no de los mejores
intereses de la institución, sino del grupo que domine la administración.
¿Quién puede asegurar que una inversión en activos fijos, por muy
necesaria que pueda aparentar, es
lo más conveniente y razonable a los sanos intereses de los ahorrantes
de la cooperativa? Todos
estos casos pudieran estarse dando en las entidades que forman el
cooperativismo financiero de nuestro país y las autoridades monetarias
y financieras no tienen ningún medio que les pueda señalar el riesgo
de los ahorros de cientos de miles de dominicanos en las actuales
circunstancias. Nosotros
entendemos que las cooperativas más que ningún otro ente del sector
financiero deben ser supervisadas y reguladas, por cuanto ellas están
administradas por individuos que no son realmente sus dueños totales, y
cuyos aportes, en muchos casos, no son lo suficientemente grande como
para que surja la preocupación por la suerte de la empresa. En
consecuencia este tipo de entidad necesita con urgencia un control
eficaz por parte del ente oficial en materia de intermediación
financiera, con el fin de minimizar el azar moral y el costo de agencia
que un manejo inadecuado conlleva. |
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